aus: Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Nichtzulassung eines Voksbegehrens zur Bildung eines Landes Franken (Az. 2 BvP 1/94, vom 24. Juni 1997)

B. 

II.

Die Beschwerde des Beschwerdeführers zu 2. ist offensichtlich  unbegründet. Der Bundesminister des Innern hat den Antrag nach  einer Beurteilung der heutigen Siedlungs- und Wirtschaftsgrenzen  zu Recht wegen Nichterfüllung der Voraussetzung eines zusammen-  hängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums  abgelehnt. Dabei konnte der Bescheid auch offenlassen, ob es sich  bei dem Neugliederungsgebiet des Art. 29 Abs. 4 GG um einen  zentralörtlichen Verflechtungsbereich der höheren Stufe, also ein  Ballungsgebiet mit dem ihm zugeordneten Einzugsbereich handeln  muß, oder ob es schon genügt, wenn mehrere oberzentrale  Verflechtungsbereiche vorliegen, zwischen denen interregionale  Beziehungen bestehen.  

1. Das Bundesministerium des Innern hat - entgegen der Ansicht  des Beschwerdeführers - bereits im Rahmen des Zulassungs- verfahrens umfassend zu prüfen, ob das Erfordernis  eines zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und  Wirtschaftsraumes erfüllt ist. Schon das Volksbegehren setzt  einen solchen Siedlungs- und Wirtschaftsraum voraus.  Diese nach dem Wortlaut der Verfassungsnorm naheliegende  Deutung wird durch die Entstehungsgeschichte bekräftigt.   

Die Begründung des Regierungsentwurfs zum Ausführungsgesetz  legt ausdrücklich dar, daß die Frage, ob es sich im konkreten Fall  um einen den Anforderungen des Art. 29 Abs. 4 GG entsprechenden  Raum handele, der Entscheidung im Antragsverfahren überlassen  bleiben müsse und durch das Bundesverfassungsgericht überprüft  werden könne (vgl. BTDrucks. 8/1646, S. 15).  

2. Der Begriff des zusammenhängenden, abgegrenzten  Siedlungs- und Wirtschaftsraumes ist im Grundgesetz nicht
definiert und hat keine verfassungsrechtliche Tradition.  Er verweist auf sozio-ökonomische Kriterien, die insbesondere in  der Raumordnung und Landesplanung verwendet werden.  

a) Der Begriff knüpft an objektive Gegebenheiten des Siedlungs-und Wirtschaftsraums an; die landsmannschaftliche Verbundenheit ist hier - anders als bei Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG - kein Tatbestands- merkmal. Vielmehr erhalten die Bürger das Recht, den Anstoß zu einem Bundesgesetz über eine Neugliederung des Bundesgebietes zu geben, von vornherein nur unter der Voraussetzung, daß sie in einem - objektiv feststellbaren - abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum leben, der von Landesgrenzen zerschnitten ist.  

b) Das Merkmal des Abgegrenztseins verweist auf einen Raum, der nach innen Gemeinsamkeiten aufweist, die ihn gegenüber umliegenden Räumen abheben und als Einheit erscheinen lassen. Der Gesetzgeber ging dabei von einer großräumigen Verflechtung aus, wobei der Neugliederungsraum eine zusammenhängende äußere Begrenzung haben müsse und keine Oberzentren durchschneiden dürfe (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs zum Ausführungsgesetz, BTDrucks. 8/1646, S. 15). 

Dieser Raum muß so verflochten sein, daß er sich weitgehend als Einheit darstellt. Dazu ist es nicht schon ausreichend, daß innerhalb des Neugliederungsraumes erhebliche Pendlerbewegungen festzustellen sind. Dieser Umstand mag zwar für eine gewisse innere Verflechtung des Gebietes sprechen. Er sagt aber nichts darüber aus, daß sich der Raum von seinem Umland abhebt. Dies ist erst bei fehlender Verflechtung mit dem Umland der Fall. Der Bundesminister des Innern geht daher zutreffend davon aus, daß der Neugliederungsraum nicht abgegrenzt ist, wenn zwischen ihm und Teilen seines Umlandes erhebliche Pendlerbewegungen stattfinden. 

c) Das Merkmal der Abgegrenztheit nach außen muß dem neu zu gliedernden Siedlungs- und Wirtschaftsraum unabhängig davon zukommen, ob man für seine innere Verflechtung einen dichtbesiedelten, oberzentralen Verflechtungsbereich in großen grenzüberschreitenden Ballungsräumen verlangt (vgl. dazu Maunz/Herzog in: Maunz/Dürig, Grundgesetz [Bearb. 1977], Art. 29 Rn. 73) oder ob mehrere oberzentrale Verflechtungsbereiche im Rahmen einer polyzentralen Struktur ausreichen, wenn zwischen den fraglichen Teilräumen interregionale Beziehungen bestehen (vgl. dazu Evers in: Bonner Kommentar [Drittbearb. März 1980], Art. 29 Rn. 61 f.).  

3. Der Bundesminister des Innern hat zutreffend angenommen, daß der Neugliederungsraum jedenfalls nicht abgegrenzt ist und sich daher gegenüber dem Umland nicht abhebt. 

a) Hierfür wird in dem angegriffenen Bescheid zu Recht maßgeblich auf die zwischen dem Neugliederungsgebiet und seinem Umland bestehenden erheblichen Pendlerverflechtungen abgestellt. Diese finden ihre Bestätigung in den Tabellen und Karten der Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung, des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau sowie des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen. 

So ist etwa die Zahl der Auspendler aus der Region Bayerischer Untermain in Gebiete außerhalb des Neugliederungsraums ungefähr zehnmal so hoch wie die Zahl derer, die aus dieser Region in andere Regionen des Neugliederungsraums pendeln (16.233 zu 1.677). Die Zahl der Einpendler in die Region Bayerischer Untermain aus Außengebieten ist ungefähr doppelt so hoch wie die Zahl der Einpendler aus dem übrigen Neugliederungsraum (3.042 zu 1.576). 

Entsprechendes ergibt sich bei zusammenfassender Betrachtung der bayerischen und baden-württembergischen Gebiete: Im Jahre 1993 pendelten 37.267 Arbeitnehmer aus diesem Raum in das nicht im Neugliederungsgebiet liegende Umland. Innerhalb des Neugliederungsgebietes pendelte nur eine unwesentlich höhere Zahl von Arbeitnehmern (43.492). Die Einwände des Beschwerdeführers gegen diese von der Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung ermittelten Zahlen sind unbegründet; die Pendler aus der baden-württembergischen Region Franken sind zu Recht einbezogen worden. 

Aus den vom Bayerischen Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen erhobenen Strukturdaten ergeben sich ferner nicht unbeträchtliche Verflechtungen zwischen den bayerischen Neugliederungsbereichen und anderen Regionen des Freistaates Bayern. Das gilt insbesondere für Oberfranken-Ost und Oberpfalz -Nord sowie für die Regionen Mittelfranken und Oberpfalz-Nord. Demgegenüber sind die Verflechtungen innerhalb von Teilen des Neugliederungsgebietes, beispielsweise zwischen Würzburg und Westmittelfranken sowie den Bereichen Bayerischer Untermain und Würzburg, wesentlich geringer. 

b) Da es somit schon den bayerischen Teilen des Neugliederungs- raums an der notwendigen Abgegrenztheit zum Umland fehlt, kommt es nicht mehr darauf an, inwieweit der Main-Tauber-Kreis sowie die vier ehemaligen Thüringer Landkreise diesen Erfordernissen gerecht werden. Zu letzteren weist der angegriffene Bescheid etwa darauf hin, daß ab der zum 1. Juli 1994 wirksamen Gebietsreform diese vier Kreise mit anderen Thüringer Landkreisen zusammengelegt würden. 

c) Substantiierte Einwendungen gegen diese zu a) und b) dargestellten Umstände hat der Beschwerdeführer zu 2. nicht erhoben. Er hat auch nicht weitere sozio-ökonomische Gesichts- punkte dargelegt, die auf die erforderliche Abgegrenztheit des Neugliederungsraumes hinweisen könnten. Solche Umstände sind auch nicht ersichtlich. 

4. Schon aus den vorstehend zu 3. genannten Gründen ist der Antrag gemäß § 18 G Artikel 29 Abs. 6 zu Recht abgelehnt worden und die Beschwerde hiergegen offensichtlich unbegründet. Es kommt daher auf weitere Voraussetzungen des Art. 29 Abs. 4 GG nicht mehr an. Das gilt für die Frage, ob diese Verfassungsnorm nur die Umgliederung oder auch die Bildung eines neuen Landes zuläßt, ebenso wie für weitere Merkmale des von Art. 29 Abs. 4 GG vorausgesetzten zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraumes.